县域治理丨张振波从逐底竞争到策略性模仿绩

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作者简介：张振波，南京审计大学公共管理学院讲师、国家治理与国家审计研究院研究人员。文献来源：《公共行政评论》00年6期。

摘要：随着约束性生态指标被纳入官员考核体系和环保考核“一票否决制”的确立，环境治理绩效日益成为地方官员晋升的关键要素。绩效考核的生态化转变对地方政府间环境规制执行有何影响?生态考核具体指标设置的差异性，是否会最终呈现为区域环境治理的不同绩效表现?论文基于—年间中国30个省级行政单位的数据，采用空间计量实证分析方法(SAC模型)，分别以环境规制强度(排污费征收)和污染物排放(SO和CO)为因变量进行数据分析。地方政府的减排绩效对中央考核地方官员所设定的生态指标表现出高度敏感性。各省在执行环境规制和落实减排责任时具有空间关联性，经济发展水平越相近的省份之间呈现出更强的模仿效应。地方政府间环境治理的竞争态势正在由逐底竞争转变为策略性模仿，而这一竞争策略与官员拔擢考核指标的变化密切相关。本研究为推动地方政府致力于协调统一的环境治理行动明确了政策方向:基于官员拔擢环保考核的目标治理机制能够避免环境治理分权中的政策执行阻梗，而这一纵向激励须以环境共治中的区域协调机制作为保障;另外，推动经济高质量发展、区域发展模式转型及环保技术创新扩散等也是实现整体性环境治理的必要内容。

关键词：环保考核;环境治理;策略性竞争;空间计量

一、引言

改革开放以来，中国GDP保持了年均近8%的高速增长率，极大地促进了人民物质生活水平的整体提升。然而，与经济发展相伴随，生态破坏和环境污染却愈发成为影响民众健康和生活质量、阻碍城镇化建设和经济可持续发展(Qin＆Zhu，)、破坏中国“负责任大国”之国际形象的突出问题。事实上，中央政府自0世纪末期就陆续推出一系列环境规制和政策措施，致力于扭转“先污染、后治理”的增长逻辑并促进生态环境质量的改善;特别是近10年来，无论是稍早提出的“低碳经济”发展战略和“美丽中国”建设目标，还是党的“十九大”报告中把污染防治列为全面建成小康社会的三大攻坚战之一，以及00年3月提出五年内构建现代环境治理体系，都体现出中央政府推动环境规制体系建构和环境治理能力提升的坚定决心。在中国生态环境治理(作为一种事权)的纵向分置中，中央环境政策规制是由地方政府实际贯彻执行，区域生态环境责任也是由辖区政府直接承担的。然而，中国独特的纵向体制安排，却导致地方政府对中央环境规制和政策措施的不完全执行。体现为:一方面，在中国财权与事权不相匹配的纵向分权过程中，地方政府在财权萎缩的同时却承担了更多的事权责任，在财政支配总量减少的同时却又获得了更大程度上的支出自主权，这两方面变化都促使地方政府更为审慎和集中地将财政资源配置到能够获得显性政绩的支出项目中去;另一方面，中央政府将GDP指标作为官员考核和拔擢的核心依据，地方官员围绕显性经济绩效展开同僚竞争，通过象征性执行中央环保政策、降低地方环境规制水平从而吸引更多外部投资，刺激辖区经济增长，相应地也成为地方官员的理性选择。在以GDP为核心标的的晋升竞争中，区域环境政策甚至会同财政政策一样成为地方政府之间开展资源竞争的工具(张征宇、朱平芳，);相应地，地方政府在履行区域生态环境责任时，其环境规制执行和环境治理绩效也会呈现出跨区域关联和策略性竞争的显著特征。值得注意的是，随着约束性生态指标被纳入官员考核体系和环保考核“一票否决制”的确立，辖区环境治理绩效愈发成为地方官员晋升比拼的关键要素。如果说传统纵向体制结构使地方政府在执行环境规制时呈现“竞次到底”(racetothebottom)式的竞争策略(李胜兰等，;张华，)，那么地方政府晋升考核生态化将如何推动府际竞争的策略转变?这一转变将如何影响区域环境治理实际成效?本文旨在对这一问题进行综合性阐述和分析，并为规范和约束地方政府在区域环境治理中的策略性竞争提出针对性的对策建议。二、区域环境治理中地方政府的自主性空间与府际策略性竞争(一)央地关系中的地方政府:区域环境治理中的自主性空间中国改革开放政策的推行和国民经济的高速增长，是以央地间分权体制改革作为政策体现和前置要素的。这种经济分权和政治集权协调搭配的纵向体制结构，既超越了传统集权体制中地方政府对中央权威的依附性和体制僵化，又克服了联邦制度下地方政府的离散性和租金垄断取向。伴随中国地方政府的权力逐渐得到释放和扩张，早期研究央地关系的“全能威权主义”模型因解释力的下降而逐渐式微，诠释地方自主性和自利性的经济与行政分权理论得到越来越多的

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